钟庭军:对住房多主体供给、多渠道保障、租购并举的思考

原标题：钟庭军：对住房多主体供给、多渠道保障、租购并举的思考

一、多主体供给、多渠道保障、租购并举是三位一体的制度架构

首先，新的住房制度改革目标与经济体制改革目标具有一脉相承的逻辑关系。十九大报告指出：“要着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”。市场机制有效和微观主体有活力是相辅相成的，市场机制有效的基础是微观主体有活力。住房制度改革目标与之一脉相承，具有内在的逻辑。住房制度改革也是通过培养培育多主体形成竞争的局面，通过搞活微观主体，达到提高居民居住水平的需要。多主体供给，意味着不仅仅需要培育新房的供给者，而且需要培育二手房的供给者；不仅仅需要培育出售房的供给者，而且还需要培育租赁房的供给者（这是租购并举的基础）；不仅仅是开发商供给，而且还有企业、慈善机构供给等等（这是多渠道保障的基础）。这本身就是“微观主体有活力、市场机制有效”的基础。通过多种住房供给主体培育，达到搞活微观主体以及提高居民居住水平的目的。

其次，多主体供给、多渠道保障、租购并举是三位一体的制度架构。多主体供给是开篇，统率着后两者。多主体供给是灵魂，而保障是其分支，租购并举是最终的结果。多主体供给是市场上应该形成如何的供给格局，不仅仅包括商品房，而且包括保障性住房，甚至今后还有可能有企业住房以及非营利组织住房等等，这是锁定了住房供给的格局；多渠道保障则是详述了保障房这条分支的重点发展路径。多渠道保障，不仅仅是通过产权保障，而且通过租赁保障，又是租购并举的体现。而租购并举则是最终的结果，形成租售平衡的局面。在人口净流入的大中城市加快培育和发展租赁市场，争取用3-5年时间，把租赁住房占新增住房的供给比例提高到50%左右。

再次，三者包含着丰富的内涵。鼓励多渠道保障，至少包含着三层含义：一是房源的多渠道。譬如黄石市将现有的国有直管公房、国有控股企业公房以及其他国有公房转化为公共租赁房。他们还吸纳社会闲置房作为保障性住房。通过采用资源占用税以及租赁许可将闲置用房给逼出来，这样扩大了政府所控制的房源，降低了政府建造、管理成本。再如常州通过收储社会房源用于住房保障，解决了传统住房保障中存在的审核难、退出难、入住难、融资难的问题，比较适用于供过于求、中小户型丰富的城市和地区。二是供给主体的多渠道。不仅仅包括单位自建房，而且可能包括非营利组织。如徐州慈济迁居项目，用于棚户区改造、旧城改造、城中村改造及城建重点工程等拆迁项目中特困迁居户购房资助。资金来源为五个方面：所募善款；拆迁改造项目实施单位（企业）的定向捐款；市财政专项拨款；区财政按购房资助总额的三分之一提供配套资金；其他定向募捐所得款项。申请慈济迁居项目资助的特困迁居户限于徐州市主城区范围内。三是资金的多渠道。我国目前保障性住房建设资金主要来源是财政拨款和银行贷款，目前政府财力已经捉襟现肘，亟需要各方面的资金补充和投入。

租购并举，不仅仅要求在商品房市场发育出售和租赁，而且要求在保障房的出售和租赁之间的平衡。目前商品房市场租购失衡，出租由于回收期长，而被开发商视为畏途，因此政府不断出台鼓励租购并举的政策举措。我国保障房的品种经历了从产权性保障逐渐转向租赁性保障为主的过程，目前强调的是“以公租房为主”格局，但也应该适当发展产权性保障住房。因此，租购并举至少应该包含着商品房和保障房之间的两个租购平衡的问题。

二、多主体供给、多渠道保障、租购并举是对住房改革历史的反思

多主体供给、多渠道保障、租购并举，意味着住房改革目标的根本改变。以前的住房改革模式总是以建立或完善某种住房品种为主的制度框架为目标。如1990年代中期兴起的住房合作社；1998年23号文强调的是经济适用房为主，廉租房和商品房作为辅助两翼的制度框架；2003年18号文又把商品房作为主要的供给模式。地方的住房改革探索也集中在住房品种的创新上。如某市在不同的时间点相继出台的限价商品房、自住性商品房、共有产权商品房等。如此鼓励住房品种创新为导向的改革，导致我国住房品种层出不穷，甚至高达30-40种之多，各类住房品种以及关系纷繁复杂，非专业人士很难区别清楚。显然，以完善某种住房品种为目标的改革方式很容易滑向政绩导向的歧途。如今住房改革方向已经扭转为培育各种各样的市场主体为目标。多主体意味着国家培育各种各样类型的市场主体，让其在市场上平等竞争。所谓平衡和制约，就在于各种市场主体生产出来的产品，尽管其上附着的经济关系各不相同，但是构成一个并行不悖的竞争体系，不同收入水平的居民都可以找到适合自己的住房品种和类型。房地产开发和经营的主体多样性和产品多元化，构成居民住房消费的多元菜单。

“多主体供给、多渠道保障、租购并举”还隐指我国目前住房制度存在的主要问题症结是单一主体供给、单一渠道保障、以出售为主的痼疾。旧的三位一体是坚韧之核，我国住房制度改革就是破这个核，形成新的三位一体的制度模式。这种行业痼疾有深刻的历史原因：1998年23号文件颁布规定经济适用房为主要供给渠道，2003年18号文确定商品房为主要供给渠道，其实是把房地产行业当作幼稚产业保护政策。当时房地产行业处于初生阶段，开发商普遍处于缺钱状态，为了保护房地产行业，一系列制度设计由此诞生：当开发商没有钱购买土地时，可以从银行借钱（后来被禁止），当建筑出了地平面正负零，又可以利用建筑企业的垫资，接着四证齐全后，利用银行的开发贷款，等封顶或者完成主体工程某一比例投资时，又可以通过预售利用定金和预付款，最后利用按揭贷款和销售回款。在整个开发过程中，开发商仅仅利用较小的自有资金，就能完成开发。这一系列制度设计的初衷是减轻开发商的资金压力，以较快速度开发房地产，解决供需缺口，并拉动国民经济。从1998年到现在，当然我们也看到了制度的效果：房屋年竣工面积从1998年的1.7亿平方米上升到2016年的10多亿平方米。在这种制度架构设计下，与之相适应的模式一般是开发商的高周转模式，原因有三点：其一，高周转可以让房地产企业跑得更快，可以更好地规避政策风险，也更容易抓住稍纵即逝的市场机会；其二，能够在政府领导期内尽快出成果、出业绩，在更短时间内让当地政府获得土地出让金以及税收收入，这样政府往往会给予更多的支持；其三，高周转是收益较高的模式。无论市场向好还是遇冷，高周转都能大幅提高整体的资产收益率。例如假设期初股东投入土地款5亿元，按照传统项目开发，从拿地到开盘12个月，那么一年就只能投1个项目；但如果加快周转速度，从拿地到开盘缩短到4个月，推盘首期如果能够实现3亿——4亿元回款，那么这笔5亿元资金只占用了6个月，就又可以投入到下一个项目。这5亿元的股东资金1年就可以周转2次甚至更多次。这种高周转以出售为主的模式是以我国住房金融制度和土地制度为基础，实际上已经打败了其他的模式，尤其是在大中城市一统江山，显而易见，一方面快速提高居民的平均居住水平，但另一方面也带来了房价高涨、调控艰难的局面。这也是我国提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的背景和初衷。

三、多主体供给、多渠道保障、租购并举是对现实经验的总结

从现实角度看，尽管我国政策文件明文规定了商品房为主体的供给模式，但是此种“自上而下的改革”没有横扫神州大地的每一个角落。政策文件规定的住房供给模式和实际的住房供给模式还是有所差别。政策文件规定的供给模式是什么呢？当然不同时代规定的供给模式不同，目前供给模式主要源于2003年的18号文件，就是实现大多数居民购买和租赁商品房，这就是供给模式的主体，其他的部分如保障性住房品种在不同时代不同变化，如廉租房、公租房、棚改住房等等。这些供给模式只是在大中城市紧紧扎下根，但是一些较为偏僻的城市以及三四线城市，尚存在各种各样的住房供给方式。这些历史决定的住房供给模式仍然以各种各样的方式顽强的存在。譬如海南三四线城市里仍然存在着大量的自建房，尤其是西线城市，如本地人以自建房和保障性住房为主，而岛外客则以购买商品房为主。这种模式有其历史传统，那就是这些城市建市较迟，为了吸引周边的居民在市中心集聚，就采取出售宅基地的方式吸引人口。而商品房市场的发育并非来自内生动力，而是来自于外来的需求，尤其2010年后，岛外的购房需求导致了西线城市的房地产市场的发展发育。这些城市的本地居民最初以宅基地分配为主要形式，后来因房价上涨，政府为本地居民盖了大量的保障性住房，岛外人不可购买本地人的宅基地和保障性住房。这种二元隔离的模式，其间建立了厚厚的防火墙，保护着本地居民不受高房价的伤害。与之对比，如三亚、海口则没有这种防火墙，本地居民被迫购买高价的商品房。再如山西各种各样非正式住房、非商品化住房占比很高（山西现有城镇住房中福利性住房包括购买、租赁公房和集资建房占比44.84%，集体土地上住宅占比11.51%），抑制着山西整体房价上涨的速度。在这里，笔者强调的是并非自建房或者非正式住房有多大的制度优势，而是意在说明各种各样的供给渠道已经制造出一种竞争态势，抑制商品房不再上涨。历史经验以及现实经验都在证明多主体供给的确能平抑房价。

四、新的住房制度改革目标的根本特征在于异质性

多主体是指具有异质性的主体，并非开发商众多，才为多主体。如果单一主体仅仅是同质的开发主体，具有相同的行为模式，譬如土地招拍挂拍出高地价后，旁边的二手房和土地价格紧随修正，即将开盘的新房又修正。新的土地价格出现像涟漪一样，扩散并影响到周边的地区房价和地价。无论是国有开发商和私有开发商作为市场主体，其本质是一样的，导致其定价模式一致。只有异质性市场主体才有不同的行为模式。西方国家的住房合作社是一种非常典型的非赢利性组织（异质性），提供了大量的住房。笔者认为目前的房地产行业的矛盾症结在于分配环节出了问题，在于开发商的定价方式。而培育租赁市场则很难从根本上解决房地产行业存在的问题。发展租赁市场，通过培育租赁式的机构持有租赁性住房，这种模式一般由租赁性机构在租赁市场收集房源，再通过装修等等再出租给租户，这种模式都建立在营利基础上的，都是在市场租赁价加成而得，通过装修，获得高品质，高质高价。这种二房东模式本身并没有增加供给，尤其在目前尚未开辟出为租赁性市场机构为土地市场拿地的新路，因此在这个意义上，发展租赁性机构顶多是有助于缓解而没有从根本上改变市场上的供求关系。

异质性组织包括非营利组织（企业住房也是一种非营利组织住房）、单位自建房等等。异质性组织和营利性组织在生产、分配住房上各有优势。开发商的供给速度肯定比非营利性组织高得多。开发商为了赚取更多的利益，一般都采用高周转、快流通的模式。这对于我国缓解住房供给紧张局面带来了极大的好处。但是也要看到，以单位为主体的供给方式虽然在生产的速度可能不及房地产开发商生产模式，但是它具有匀速生产的速度，不以营利为目的，生产什么生产多少，都是以单位缺房户数为准则，不存在结构失衡问题。以单位为主体的供给模式平滑了房地产市场波动。从配置效率来看，房地产商的住房供给是为了满足利润较大化的需要，开发的住房是为了卖给出价较高的买者。尽管房地产商创新各类促销方法用于提高配置效率，但是其利润较大化的动因以及定价策略决定了其配置效率是相对低效的（如政府帮助开发商去库存）；以单位为主体的供给模式不存在这个问题，尽管配置方法多种，无非按照职务、年龄、学历等综合积分，较快实现配置。单位自建房之所以备受诟病，在于单位自建房和商品房之间没有建立起严格的防火墙，当单位自建房很容易进入商品房，那单位自建房只是成为租值巨大的寻租物品。或者通过规定自建房只是租赁，而不是销售，或者可以规定自建房即使个人拥有产权，也仅仅能在内部流通、定价，这两者都能弱化了财富效应，做到“房住不炒”。

五、多主体供给、多渠道保障、租购并举意味着建立新的利益均衡关系

在笔者看来，所谓良好的制度，就是建立起在政府、集体、个人三者之间建立起利益均衡的基础之上，偏向于哪一方都可能导致不适应。我国传统的住房福利分配制度，其实就是中央政府承担住房的建设、维修等负担，导致政府不堪重负，不仅仅住房水平较低，而且难以维系。国家用于住宅的投资无法收回，不仅不能进行住房的简单再生产，甚至还不够进行住宅的维修。据有关部门统计，20世纪80年代末仅仅维修费一项，国家每年要补贴12.16亿多元。随着改革开放，我国居民收入增长很快，但是住房支出在居民的总支出中，无论是从相对量还是特别量都呈现出下降趋势。到1990年，住房支出在城镇居民的总支出已经下降到0.6%。这就是我国要进行住房货币化改革的原旨，但是货币化分配经历从经济适用房为主到以商品房为主的两个阶段，又走向另外一个极端。政府（除了保障性住房支出包括棚改）无需为一般居民进行住房补贴，反而从住房商品化获得巨额的土地出让金和相关税收，而个人则承担着过于沉重的房贷。从2008年开始，居民贷款占总贷款的比值就不断上升，从2008年的17.8%，一直上升到2017年7月份的31.2%，增加了13.4个百分点，接近翻倍。有学者计算，1998年我国刚刚恢复商品房供应时，城镇居民的收支结余仅仅只有18.9%拿去买房，2017年累计购房负担上升到81.9%。

简而言之，房地产改革的过程是从政府（尤其是中央政府）的负担逐渐向个人转移的过程。现在提倡“多主体供给、多渠道保障、租购并举”应该更加积极发挥企业、非营利性组织等作用。

六、小结

从国际经验上看，单一主体供给也未尝不可，如香港地区的住房供给模式为两轨制，商品房占一半，公屋和居屋各占一半；新加坡的供给模式也是以建屋局建设公共组屋为主要供给模式（覆盖面高达百分之八十以上），剩下的一点是商品房市场。这两种模式对于我国来说都不适合。尤其是我国国情非常复杂，不再可能采取单一的供给模式，而是应该鼓励地方积极创新。中央政府考核的是房价、居民居住水平改善程度等结果类指标。具体措施上，可以积极鼓励企业可以利用自有土地建设自建房，提供给无房户和住房不达标户，严格上市的防火墙；增加对职工的补贴，鼓励企业（事业单位）代表职工参与到市场租房，形成一定谈判力的租赁团体，有利于对出租方的谈判；鼓励企业的其他用地用房转化为职工宿舍；鼓励市场机构提供租赁性房源；鼓励集体用地建设公租房等等。

（作者单位：住房和城乡建设部政策研究中心）返回搜狐，查看更多

责任编辑：